Difusos e Coletivos - Espaços Territoriais Especialmente Protegidos

ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS

UNIDADES DE CONSERVAÇÃO 

Profª Erika Bechara

1.  ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS (ETEPs)

Art. 225, §1º, inc. III, CF: impõe ao Poder Público o dever de definir, em todas as unidades da Federação, ESPAÇOS TERRITORIAIS E SEUS COMPONENTES A SEREM ESPECIALMENTE PROTEGIDOS, “sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.”

2.  UNIDADES DE CONSERVAÇÃO (UCs)

Unidades de conservação: espécies de espaços territoriais especialmente protegidos, que, dependendo da categoria na qual se encartem, terão um regime jurídico mais, ou menos, restritivo.

2.1 Legislação

Lei 9.985/00 – Lei do SNUC (Sistema Nacional das Unidades de Conservação)

Decreto 4.340/02 – regulamenta da lei do SNUC

2.2 Categorias de UCs

A Lei 9.985/00 divide as unidades de conservação em 2 grupos: (a) UNIDADES DE PROTEÇÃO INTEGRAL e (b) UNIDADES DE USO SUSTENTÁVEL (art. 7º):

1º) UNIDADES DE PROTEÇÃO INTEGRAL (uso indireto): seu objetivo básico é “preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei.” (art. 7º, §1º)

Art. 8º da Lei 9.985/00: “O grupo das Unidades de Proteção Integral é composto pelas seguintes categorias de unidade de conservação:

I - Estação Ecológica (ESEC);

II - Reserva Biológica (REBIO);

III - Parque Nacional (PARNA);

IV - Monumento Natural (MONA);

V - Refúgio de Vida Silvestre (REVIS).

2º) UNIDADES DE USO SUSTENTÁVEL (uso direto): seu objetivo básico é “compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.” (art. 7º, §2º)

Art. 14 da Lei 9.985/00: “Constituem o Grupo das Unidades de Uso Sustentável as seguintes categorias de unidade de conservação:

I - Área de Proteção Ambiental (APA);

II - Área de Relevante Interesse Ecológico (ARIE);

III - Floresta Nacional (FLONA);

IV - Reserva Extrativista (RESEX);

V - Reserva de Fauna (REFAU);

VI - Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS); e

VII - Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN). (Regulamentada pelo Decreto 5.746/06)

3. CRIAÇÃO, ALTERAÇÃO E SUPRESSÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

Art. 225, §1º, inc. III,CF: supressão e alteração dos espaços territoriais especialmente protegidos permitidas apenas mediante LEI.

Art. 22 da Lei 9.985/00: “As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público.

§1º (VETADO) [1]

§5º As unidades de conservação do grupo de Uso Sustentável podem ser transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de Proteção Integral, por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2º deste artigo.

§6º A ampliação dos limites de uma unidade de conservação, sem modificação dos seus limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, pode ser feita por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2º deste artigo.

§7º A desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só pode ser feita mediante lei específica.”

- consulta pública

Art. 22, §2º da Lei 9.985/00: A criação de uma unidade de conservação deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento.

§3º No processo de consulta de que trata o § 2º, o Poder Público é obrigado a fornecer informações adequadas e inteligíveis à população local e a outras partes interessadas.

§4º Na criação de Estação Ecológica ou Reserva Biológica não é obrigatória a consulta de que trata o § 2º deste artigo.

“MEIO AMBIENTE. Unidade de conservação. Estação ecológica. Ampliação dos limites originais na medida do acréscimo, mediante decreto do Presidente da República. Inadmissibilidade. Falta de estudos técnicos e de consulta pública. Requisitos prévios não satisfeitos. Nulidade do ato pronunciada. Ofensa a direito líquido e certo. Concessão do mandado de segurança. Inteligência do art. 66, §§ 2º e 6º, da Lei nº 9.985/2000. Votos vencidos. A ampliação dos limites de estação ecológica, sem alteração dos limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, não pode ser feita sem observância dos requisitos prévios de estudos técnicos e consulta pública” (STF. MS nº 24184. Rel. Min. Ellen Gracie. Jul. 13.08.2003. http://www.stf.gov.br/processos.)

3.1. Limitações administrativas provisórias

Lei 11.132, de 4 de julho de 2005: acrescenta o art. 22-A à lei 9.985/00:

Art. 22-A. O Poder Público poderá, ressalvadas as atividades agropecuárias e outras atividades econômicas em andamento e obras públicas licenciadas, na forma da lei, decretar limitações administrativas provisórias ao exercício de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente causadores de degradação ambiental, para a realização de estudos com vistas na criação de Unidade de Conservação, quando, a critério do órgão ambiental competente, houver risco de dano grave aos recursos naturais ali existentes.

§ 1o Sem prejuízo da restrição e observada a ressalva constante do caput, na área submetida a limitações administrativas, não serão permitidas atividades que importem em exploração a corte raso da floresta e demais formas de vegetação nativa.

§ 2o A destinação final da área submetida ao disposto neste artigo será definida no prazo de 7 (sete) meses, improrrogáveis, findo o qual fica extinta a limitação administrativa."

4. PLANO DE MANEJO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

O art. 2º, inciso XVII da Lei 9.985/00 conceitua plano de manejo como: “documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade”

(em resumo, Plano de Manejo é o regulamento para o uso e ocupação de uma UC)

Art. 27 da Lei 9.985/00: “As unidades de conservação devem dispor de um Plano de Manejo.

§1º O Plano de Manejo deve abranger a área da unidade de conservação, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas.

§2º Na elaboração, atualização e implementação do Plano de Manejo das Reservas Extrativistas, das Reservas de Desenvolvimento Sustentável, das Áreas de Proteção Ambiental e, quando couber, das Florestas Nacionais e das Áreas de Relevante Interesse Ecológico, será assegurada a ampla participação da população residente.

§3º O Plano de Manejo de uma unidade de conservação deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criação.”

Art. 28 da Lei 9.985/00: “São proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos.

Parágrafo único. Até que seja elaborado o Plano de Manejo, todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger, assegurando-se às populações tradicionais porventura residentes na área as condições e os meios necessários para a satisfação de suas necessidades materiais, sociais e culturais.”

5. ZONEAMENTO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

O Art. 2º, inciso XVI da Lei 9.985/00 conceitua zoneamento como: “definição de setores ou zonas em uma unidade de conservação com objetivos de manejo e normas específicos, com o propósito de proporcionar os meios e as condições para que todos os objetivos da unidade possam ser alcançados de forma harmônica e eficaz”

6. ZONA DE ENTORNO ou ZONA DE AMORTECIMENTO (ou “buffer zones”):

A Zona de amortecimento vem definida pelo art. 2º, inciso XVIII da Lei 9.985/00 como “o entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade”

Art. 25 da Lei 9.985/00: “As unidades de conservação, exceto Área de Proteção Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, devem possuir uma zona de amortecimento e, quando conveniente, corredores ecológicos.

§1º O órgão responsável pela administração da unidade estabelecerá normas específicas regulamentando a ocupação e o uso dos recursos da zona de amortecimento e dos corredores ecológicos de uma unidade de conservação.

§2º Os limites da zona de amortecimento e dos corredores ecológicos e as respectivas normas de que trata o § 1º poderão ser definidas no ato de criação da unidade ou posteriormente.”

- tratamento anterior à lei 9.985/00

Art. 1º da Resolução CONAMA 13/90: “O órgão responsável por cada Unidade de Conservação juntamente com os órgãos licenciadores e de meio ambiente, definirá as atividades que possam afetar a biota da Unidade de Conservação”

Art. 2º “Nas áreas circundantes das Unidades de Conservação num raio de dez quilômetros, qualquer atividade que possa afetar a biota, deverá ser obrigatoriamente licenciada pelo órgão ambiental competente

Parágrafo único: O licenciamento só será concedido mediante autorização do órgão responsável pela administração da Unidade de Conservação”

A RESOLUÇÃO 13/90 FOI REVOGADA PELA RESOLUÇÃO CONAMA 428/10:

Art. 1º O licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidade de Conservação (UC) específica ou sua Zona de Amortecimento (ZA), assim considerados pelo órgão ambiental licenciador, com fundamento em Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), só poderá ser concedido após autorização do órgão responsável pela administração da UC ou, no caso das Reservas Particulares de Patrimônio Natural (RPPN), pelo órgão responsável pela sua criação.

§2º Durante o prazo de 5 anos, contados a partir da publicação desta Resolução, o licenciamento de empreendimento de significativo impacto ambiental, localizados numa faixa de 3 mil metros a partir do limite da UC, cuja ZA não esteja estabelecida, sujeitar-se-á ao procedimento previsto no caput, com exceção de RPPNs, Áreas de Proteção Ambiental (APAs) e Áreas Urbanas Consolidadas.

Art. 2° A autorização de que trata esta Resolução deverá ser solicitada pelo órgão ambiental licenciador, antes da emissão da primeira licença prevista, ao órgão responsável pela administração da UC que se manifestará conclusivamente após avaliação dos estudos ambientais exigidos dentro do procedimento de licenciamento ambiental, no prazo de até 60 dias, a partir do recebimento da solicitação.

§1º A autorização deverá ser solicitada pelo órgão ambiental licenciador, no prazo máximo de 15 dias, contados a partir do aceite do EIA/RIMA.

§2º O órgão ambiental licenciador deverá, antes de emitir os termos de referência do EIA/RIMA, consultar formalmente o órgão responsável pela administração da UC quanto à necessidade e ao conteúdo exigido de estudos específicos relativos a impactos do empreendimento na UC e na respectiva ZA, o qual se manifestará no prazo máximo de 15 dias úteis, contados do recebimento da consulta.

§3º Os estudos específicos a serem solicitados deverão ser restritos à avaliação dos impactos do empreendimento na UC ou sua ZA e aos objetivos de sua criação.

§5º Na existência de Plano de Manejo da UC, devidamente publicado, este deverá ser observado para orientar a avaliação dos impactos na UC específica ou sua ZA.

§ 6º Na hipótese de inobservância do prazo previsto no caput, o órgão responsável pela administração da UC deverá encaminhar, ao órgão licenciador e ao órgão central do SNUC, a justificativa para o descumprimento.

Art. 3º O órgão responsável pela administração da UC decidirá, de forma motivada:

I – pela emissão da autorização;

II – pela exigência de estudos complementares, desde que previstos no termo de referência;

III – pela incompatibilidade da alternativa apresentada para o empreendimento com a UC;

IV – pelo indeferimento da solicitação.

Art. 5º Nos processos de licenciamento ambiental de empreendimentos não sujeitos a EIA/RIMA o órgão ambiental licenciador deverá dar ciência ao órgão responsável pela administração da UC, quando o empreendimento:

I – puder causar impacto direto em UC;

II – estiver localizado na sua ZA;

III – estiver localizado no limite de até 2 mil metros da UC, cuja ZA não tenha sido estabelecida no prazo de até 5 anos a partir da data da publicação desta Resolução.

§ 2º Nos casos das Áreas Urbanas Consolidadas, das APAs e RPPNs, não se aplicará o disposto no inciso III.

7. A QUESTÃO DAS POPULAÇÕES TRADICIONAIS NAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

Art. 3º, inc. I do Decreto 6.040/2007 (Institui a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais): define Povos e Comunidades Tradicionais: “grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição”

O art. 5º, inciso X da lei 9.985/00 aduz que o SNUC será regido por diretrizes que: “garantam às populações tradicionais cuja subsistência dependa da utilização de recursos naturais existentes no interior das unidades de conservação meios de subsistência alternativos ou a justa indenização pelos recursos perdidos”

Na Lei 9.985/00:

Art. 42 da Lei  “As populações tradicionais residentes em unidades de conservação nas quais sua permanência não seja permitida serão indenizadas ou compensadas pelas benfeitorias existentes e devidamente realocadas pelo Poder Público, em local e condições acordados entre as partes.

§1º O Poder Público, por meio do órgão competente, priorizará o reassentamento das populações tradicionais a serem realocadas.

§2º Até que seja possível efetuar o reassentamento de que trata este artigo, serão estabelecidas normas e ações específicas destinadas a compatibilizar a presença das populações tradicionais residentes com os objetivos da unidade, sem prejuízo dos modos de vida, das fontes de subsistência e dos locais de moradia destas populações, assegurando-se a sua participação na elaboração das referidas normas e ações.

§3º Na hipótese prevista no §2º, as normas regulando o prazo de permanência e suas condições serão estabelecidas em regulamento.

No Decreto 4.340/02:

Art. 35.  O processo indenizatório de que trata o art. 42 da Lei no 9.985, de 2000, respeitará o modo de vida e as fontes de subsistência das populações tradicionais.

Art. 36.  Apenas as populações tradicionais residentes na unidade no momento da sua criação terão direito ao reassentamento.

Art. 37.  O valor das benfeitorias realizadas pelo Poder Público, a título de compensação, na área de reassentamento será descontado do valor indenizatório.

Art. 38.  O órgão fundiário competente, quando solicitado pelo órgão executor, deve apresentar, no prazo de seis meses, a contar da data do pedido, programa de trabalho para atender às demandas de reassentamento das populações tradicionais, com definição de prazos e condições para a sua realização.

Art. 39.  Enquanto não forem reassentadas, as condições de permanência das populações tradicionais em Unidade de Conservação de Proteção Integral serão reguladas por termo de compromisso, negociado entre o órgão executor e as populações, ouvido o conselho da unidade de conservação.

§ 1^o  O termo de compromisso deve indicar as áreas ocupadas, as limitações necessárias para assegurar a conservação da natureza e os deveres do órgão executor referentes ao processo indenizatório, assegurados o acesso das populações às suas fontes de subsistência e a conservação dos seus modos de vida.

§ 3^o  O termo de compromisso será assinado no prazo máximo de um ano após a criação da unidade de conservação e, no caso de unidade já criada, no prazo máximo de dois anos contado da publicação deste Decreto.

8. DESAPROPRIAÇÃO E INDENIZAÇÃO

-          Algumas UCs, por conta de suas restrições só podem ser criadas em áreas públicas. Se criadas em áreas privadas, estas devem ser desapropriadas

-          UCs que, de acordo com a Lei 9.985/00, exigem que as área particulares em seu interior sejam desapropriadas: estação ecológica, reserva biológica, parque, floresta nacional, reserva extrativista, reserva de fauna e reserva de desenvolvimento sustentável

-          Valor das indenizações

Art. 45 da Lei 9.985/00. “Excluem-se das indenizações referentes à regularização fundiária das unidades de conservação, derivadas ou não de desapropriação:

I - (VETADO)

II - (VETADO)[2]

III - as espécies arbóreas declaradas imunes de corte pelo Poder Público;

IV - expectativas de ganhos e lucro cessante;

V - o resultado de cálculo efetuado mediante a operação de juros compostos;

VI - as áreas que não tenham prova de domínio inequívoco e anterior à criação da unidade.”

“ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. REFORMA AGRÁRIA. JUSTA INDENIZAÇÃO. COBERTURA FLORÍSTICA. CÁLCULO EM SEPARADO. INVIABILIDADE. DEPÓSITO INICIAL REALIZADO PELO INCRA EM VALOR MUITO SUPERIOR À POSTERIOR CONDENAÇÃO JUDICIAL. JUROS COMPENSATÓRIOS. INEXISTÊNCIA DE BASE DE CÁLCULO.

1. Atende ao postulado da justa indenização o acórdão, adequadamente fundamentado, que fixa o seu montante atendendo aos critérios legais (art. 12 da Lei 8.629/93).

2. A indenização da cobertura florística, em separado, depende da efetiva comprovação de que o proprietário esteja, no momento da desapropriação, explorando economicamente os recursos vegetais, nos termos e limites de autorização expedida. Precedentes do STJ.

3. Na análise do potencial econômico madeireiro devem-se levar em consideração as restrições legais e administrativas à utilização da propriedade, excluindo-se da base de cálculo as Áreas de Preservação Permanente, as de Reserva Legal sem Plano de Manejo aprovado pelo órgão ambiental competente, bem como as que, por suas características naturais ou estatuto jurídico próprio, não podem ser exploradas livremente, como, por exemplo, as situadas no bioma Mata Atlântica, na moldura da Lei 11.428/2006.

4. Na falta de licença ambiental e de Plano de Manejo, a exploração de florestas não é direito ou interesse indenizável; ao contrário, se ocorrer, caracteriza-se como ilícito ambiental, sujeito a sanções administrativas e penais, sem prejuízo do dever de reparar o dano causado, de forma objetiva, nos termos da Lei 6.938/81.

5. Embora os juros compensatórios não dependam da produtividade do imóvel (decorrem da perda antecipada da posse, conforme jurisprudência do STJ) e não haja impedimento à sua fixação em conjunto com os moratórios (Súmula 12/STJ), eles não são devidos quando o depósito inicialmente realizado pelo expropriante é muito superior à indenização judicial posteriormente fixada.

7. Hipótese em que inexiste base de cálculo dos juros compensatórios, pois o valor inicialmente depositado pelo INCRA foi de R$ 6.765.761,42 e a indenização judicial acabou fixada em R$ 4.174.013,98. Levantamento realizado pelos particulares no início do processo que ultrapassa o montante indenizatório, tendo o juiz de origem determinado a devolução da diferença à autarquia.

8. Recurso Especial dos particulares não provido. Recurso Especial do INCRA provido.” (REsp 764333 / TO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN,j. 26/02/2008)

9. AS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO NA LEI DOS CRIMES AMBIENTAIS

Art. 40 da Lei 9.605/98: “Causar dano direto ou indireto às Unidades de Conservação e às áreas de que trata o art. 27 do Decreto 99.274, de 06.06.1990[3], independentemente de sua localização:

PENA – reclusão de um a cinco anos.

§1º Entende-se por Unidades de Conservação de Proteção Integral as Estações Ecológicas, as Reservas Biológicas, os Parques Nacionais, os Monumentos Naturais e os Refúgios de Vida Silvestre." (redação alterada pela Lei 9.985/00)

§2º A ocorrência de dano afetando espécies ameaçadas de extinção no interior das Unidades de Conservação de Proteção Integral será considerada circunstância agravante para a fixação da pena.(redação alterada pela Lei 9.985/00)

§3º Se o crime for culposo, a pena será reduzida à metade”

10. ESPAÇOS TERRITORIAIS DO PATRIMÔNIO NACIONAL

Art. 225, §4º da CF: “A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais”

- não se trata de transformar tais biomas em patrimônio da União, mas sim de reafirmar a soberania nacional sobre tais bens de interesse de toda a coletividade brasileira.

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[1] A redação do §1º do art. 22 era a seguinte: “Na lei de criação devem constar os seus objetivos básicos, o memorial descritivo do perímetro da área, o órgão responsável por sua administração e, no caso das Reservas Extrativistas, das Reservas de Desenvolvimento Sustentável e, quando for o caso das Florestas Nacionais, a população tradicional destinatária."

Razões do veto: "O art. 225, § 1o e seu inciso III, é de clareza meridiana ao estabelecer que ao Poder Público, vale dizer no caso, ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo, cabe definir em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão somente permitidas através de lei.
A definição dos espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos é da competência tanto do Poder Executivo, como do Poder Legislativo, indistintamente, sendo que tão-somente a alteração e a supressão desses espaços e componentes protegidos dependem de autorização do Poder Legislativo mediante lei.

Assim, ao exigir lei para criação (definição) desses espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, este dispositivo subtraiu competência atribuída ao Poder Executivo no preceito constitucional constante do § 1º e seu inciso III, do art. 225 da Carta Maior, razão pela qual sugere-se o seu veto face a sua inequívoca inconstitucionalidade."

[2]A redação desses incisos era: “as áreas que contenham vegetações consideradas de preservação permanente, conforme descritas no art. 2º da Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965” (inc. I); “as áreas de reserva legal que não forem objeto de plano de manejo florestal sustentado ou estudo de impacto ambiental aprovados pelo órgão competente" (inc. II)

Razões do veto: "Quanto ao art. 45, que estabelece as hipóteses em que se excluem as indenizações referentes à regularização fundiária, dois de seus incisos ensejarão efeitos diversos daqueles pretendidos, devido a equívocos de redação. O inciso I ao citar, como não indenizáveis, as áreas que contenham vegetação de preservação permanente, mantém, como indenizáveis, as áreas que, em desrespeito ao disposto nos arts. 2º e 3º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, tenham sido desmatadas, não contendo mais vegetação de preservação permanente. Tal medida incentivaria, portanto, o desmatamento de áreas de preservação permanente. Ademais, o inciso II estabelece que serão indenizáveis as áreas de Reserva Legal que forem objeto de plano de manejo. Dessa forma, será incentivada a elaboração de planos de manejo para a exploração desses espaços, o que poderá ensejar uma excessiva exploração das áreas de Reserva Legal. Nestes termos, sugerimos veto aos incisos I e II do art. 45, tendo em vista contrariar o interesse público."

[3] Cuida-se da zona de amortecimento