Administrativo - Domínio público, bens, classificação, características, terras devolutas, modalidades de utilização e regime jurídico

DOMÍNIO PÚBLICO. BENS. CLASSIFICAÇÃO. CARACTERÍSTICAS. TERRAS DEVOLUTAS. MODALIDADES DE UTILIZAÇÃO. REGIME JURÍDICO.

DOMÍNIO PÚBLICO

 O Estado possui poder de dominação ou de regulamentação sobre todos os bens de seu patrimônio, das pessoas em geral e também sobre os bens inapropriáveis, mas que devem ser usufridos por todos indistintamente.

A expressão pode ser conceituada sob diversos prismas. Daí porque é necessário defini-lo sob duplo aspecto: amplo e restrito ou eminente.

Por domínio público amplo pode-se dizer que é o poder de dominação que o Estado exerce sobre os seus bens, sobre os bens alheios e sobre as coisas inapropriáveis mas de fruição geral (res nullius).O domínio sobre seus próprios bens é bastante fácil de entender, pois também é levado em conta a titularidade ou o direito de propriedade que revela o domínio patrimonial do Estado. O domínio amplo exercido pelo Estado sobre bens alheios ocorre porque tais bens por possuírem utilidade coletiva merecem a proteção estatal como é o caso das águas, florestas e bens de interesse histórico e artístico.

O domínio estrito é o poder estatal de submeter à sua força todas as coisas existentes em seu território. Trata-se de soberania interna e não de direito de propriedade. Encontra limites apenas no ordenamento jurídico-constitucional.

Domínio estrito decorre da soberania e não guarda relação com direito de propriedade. Com base nesse domínio é que se admitem as limitações ao uso da propriedade privada, as servidões administrativas, a desapropriação, as medidas de polícia e o regime jurídico especial de certos bens particulares de interesse público.

BENS PÚBLICOS

Que são bens?

Bem pode ter várias acepções:

- filosófica: tudo que satisfaz o homem (inteligência, bondade, amor)

- jurídico: valor material e imaterial que pode ser objeto de direito (terreno, crédito, livro)

Público?

- proprietário de um bem (União, Estado, Município)

- usuário: administrado, povo, público

Patrimônio público é formado por bens de diversas naturezas que tenham interesse para a Administração e para a comunidade administrada.

A pessoa pública, diferentemente das pessoas privadas, possui bens apenas para realizar sua missão estatal, isto é, basicamente para a prestação dos serviços que lhe compete. Isso não significa não poder ter patrimônio que exceda essa função, mas é basicamente isso.

Então as pessoas públicas possuem patrimônio apenas para esse objetivo e não para acumular riqueza como é, não raro, o objetivo privado.

Possuir patrimônio, com vistas a riqueza ou não, requer administração e disciplina a fim de ser possível extrair desses bens resultados positivos para os fins almejados.

O Estado possui bens que são todas as coisas, materiais e imateriais, a ele pertencentes ou a terceiros vinculados à prestação de serviços públicos.

Código Civil: art. 98:  públicos e particulares.

Públicos: domínio estatal – pessoas jurídicas de direito público interno. Tb. os de estatais que são públicos com destinação especial e administração particular. Sua administração embora particular observa normas do direito público, pois foram transferidos a entidade para cumprir certa finalidade. Então, se móveis não exigem lei autorizadora, mas se imóveis sim (Lei 8.666/93 art. 17, I). São imprescritíveis por usucapião enquanto vinculados ao serviço público.

Particulares: todos os outros.

Propriedade – domínio patrimonial

Cada um dos entes federados possui os bens que a CF lhes atribui.

- art. 20 e 176 CF – bens da União

- art. 26 – Estados

- art. 32 – bens do Estado e do Município em seu território

- art. 30 – Município - bens segundo interesse local e aqueles que adquirir por qualquer das modalidades permitidas pelo Direito Positivo.

CLASSIFICAÇÃO

Sob a ótica do domínio patrimonial os bens públicos podem ser classificados como federais, estaduais e municipais. Todos são nacionais por integrarem o patrimônio da Nação, embora componham acervo de cada uma das entidades públicas

Segundo a destinação: CC – art. 99

- de uso comum do povo

- especial

- dominial

Segundo o efeito administrativo:

- de domínio público: os de uso comum

- patrimoniais indisponíveis: especiais

- patrimoniais disponíveis

Uso comum do povo

Usáveis sem qualquer formalidade por qualquer pessoa, embora o tipo de uso seja conformado segundo sua destinação. Uma praça não pode ser utilizada para acampamentos. O uso deve, portanto, ser normal

Quando houver interesse pelo uso não normal, isto é, quando não servir para a destinação especificada, deverá haver especial autorização.

São inalienáveis. Perdida tal condição por fato (rua desativada) ou ato (lei) a alienação torna-se possível e mesmo a concessão e permissão de uso.

Isso leva a desafetação que é procedimento legal

Podem ser defendidos por todos os meios admitidos em direito, mesmo por próprios meios e recursos.

Uso especial

Destinam-se a execução de serviço público. São instrumentos desses serviços. São os edifícios das repartições públicas, veículos a serviço, matadouros, mercados. A utilização em certos casos é sujeita a normas especiais como horários, dias como é o caso das escolas, museus.

São tb. inalienáveis enquanto guardarem a destinação original

Dominiais

São os destituídos de destinação ou de afetação pública. São disponíveis no patrimônio da pessoa pública. São objeto de direito pessoal e real do Estado.

Por serem disponíveis, podem ser alienados.

Afetação e desafetação

Segundo DG a afetação pode ocorrer por fato jurídico, ato administrativo ou lei.

Por fato jurídico: creche – uso especial – destruição por avalanche

Por ato administrativo: – creche – uso especial – desativada e demolida

Por lei: – creche – uso especial – desafetada por lei para servir a locação de espaços.

A afetação e a desafetação não decorrem de atos dos administrados. Praça invadida por favela não a desafeta. Uso reiterado de bem como passagem não a transforma em rua.

A iniciativa dessas leis de desafetação e tambem para regular certos aspectos da aquisição, uso e alienação é sempre do Poder Executivo no âmbito da cada ente federado com domínio sobre o bem.

REGIME JURÍDICO

Os bens públicos são inalienáveis, imprescritíveis e impenhoráveis e não-oneráveis

Não podem ser adquiridos por usucapião (MP 2220/01 concessão de uso especial de imóvel urbano para fins de moradia) inclusive os dominiais (Sumula 340 STF)

A impenhorabilidade os resguarda de penhora  - CPC art. 649. Por essa razão é que há processo especial para a execução contra a Fazenda Pública (art. 100 da CF precatórios).

A não oneração diz respeito a impossibilidade de o gestor dos bens públicos onerar os bens públicos a exemplo da hipoteca, anticrese ou empenho, pois apenas quem pode dispor dos bens (alienar) pode dar em garantia (art. 756 CC).

Entretanto, há exceções: DG admite a garantia por meio de bens se autorizada por lei, pois se a lei pode autorizar a alienação, porque não poderia autorizar a oneração?

A alienação de bens públicos imóveis da categoria dos de uso comum e especial depende de lei para desafetação. Nesse caso, os bens passam a integrar a categoria dos dominiais. A alienação pode ocorrer por meio de qualquer dos meios previstos no direito positivo: compra e venda, permuta, doação, concessão de direito real de uso.

Observadas as normas inscritas na lei de Licitações – art. 17

A aquisição de bens imóveis pelo Poder Público pode ser feita por diversos modos: transcrição de título, acessão, usucapião, direito hereditário, desapropriação, adjudicação, dação em pagamento.

A aquisição em alguns casos é originária, isto é, não depende de título de transmissão como é o caso da desapropriação, da usucapião e da acessão

Também pode adquirir “ex lege” – por força de lei como é o caso dos terrenos identificados nos loteamentos urbanos cuja aquisição pública é feita no monento da inscrição do plano aprovado do loteamento no registro de imóveis – Lei nº 6.766/79.

Enfiteuse – instituto banido da legislação pelo novo CC – 2002 para as relações civis, mantidas para os bens da União, especialmente os de marinha.

MODALIDADES DE UTILIZAÇÃO

Podem os bens públicos ser objeto de utilização por particulares em certos casos.

Instrumentos do uso privativo

- concessão de uso: contrato pelo qual o Estado outorga a terceiro a utilização privativa de um bem de seu domínio. Precedida de autorização legislativa e concorrência, realizada intuito personae, gratuita ou onerosa, por prazo certo ou indeterminado, pode ser revogada mediante indenização.

- permissão e autorização: são atos administrativos onde a AP outorga a alguém com interesse o uso privativo de certo bem público mediante certas condições. São revogáveis, sem indenização e sem prazo.

- concessão de direito real de uso: DL federal nº 271/67. Recai sobre terrenos incultos, pois o objetivo desse instituto é o de permitir o aproveitamento de terrenos públicos. Muito utilizada para a implantação de distritos industriais, programas habitacionais de interesse social. Licitação ou não. Prazo certo ou indeterminado. Remuneradas ou gratuitas.

O comodato embora possa ser utilizado, não é próprio da AP e quando o faz abre mão de prerrogativas.

TERRAS DEVOLUTAS

Possuem presença marcante nas Constituições Brasileiras. A atual CF as menciona em vários dispositivos quando trata dos bens da União, dos Estados, da destinação às políticas agrícola e agrária e da proteção dos sistemas naturais.

Todas as terras existentes no País eram públicas e de propriedade da Coroa Portuguesa. Foram divididas em capitanias hereditárias, cujos chefes as dividiram em sesmarias (terras concedidas a particulares interessados no seu cultivo mediante pagamento). A colonização foi suspensa e as pessoas passaram a simplesmente ocupar as terras o que levou a necessidade de legitimação dessa ocupação que era feita muito precariamente sem qualquer norma disciplinadora o que gerou abusos de parte a parte.

No Império foi editada a Lei 601/1850 que declarava como devolutas as terras que não se achassem ocupadas de alguma forma, isto é, as vagas ou não utilizadas. Daí porque dizer que o conceito de terras devolutas é residual.

As terras devolutas são dominiais, pois não possuem qualquer afetação. Não são usucapíveis, pois são bens públicos e em caso de controvérsia o particular deve provar estar em seu domínio.

Assim as terras devolutas estiveram sob o domínio de diversas pessoas:

- período colonial: Portugal em razão do descobrimento

- império: Coroa

- república: Estados, salvo as reservadas à União

São da União aquelas necessárias à defesa de fronteira, fortificações, e construções militares, vias federais e preservação ambiental. (art. 20 CF)

O Município não as possui, salvo as que a legislação estadual lhes atribuir e já discriminadas e que, nesse caso, já não são mais devolutas.

Para que tais bens possam satisfazer os titulares é necessário discriminá-las.

Processo regulado pela Lei nº 6.383/76.

- convocam-se os interessados localizados na área pretendida para apresentarem documentos comprobatórios do domínio (60 dias)

- manifestação do Poder Público: se conforme, lavra-se termo de reconhecimento. Se não conforme, inicia-se a ação judicial.

- na ação verifica-se o que é particular, as devolutas, as que devem ser objeto de legitimação e aquelas que permanecem em dúvida em razão de problemas nos títulos e documentos apresentados..

- concluído tal levantamento, registra-se as terras devolutas como públicas que por essa razão deixam de ser devolutas.

No Estado de São Paulo, em 1891 os Municípios receberam do Estado as terras devolutas adjacentes às povoações de mais de 1.000 pessoas em raio de circulo de 6 km. Depois foi ampliado para 12 km na Capital e 8 para os demais (1945). Em 1969 com a Lei Orgânica dos Municípios (Dlei nº9/69) integrou aos municípios também as terras devolutas localizadas no raio de 6 km de seus distritos.

QUALIDADE DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

A CF ao estabelecer a função social da propriedade (art. 5º, inciso XXIII) qualificou o exercício do direito de propriedade ao lado das garantias desse mesmo direito.

Assim, mesmo os bens públicos, propriedade que representam no âmbito das pessoas jurídicas de direito público, devem atender a tal qualificadora, sob pena de perdimento de garantia constitucional do direito de propriedade.

O Município, incumbido que é de elaborar e implementar o Plano Diretor, deverá definir por lei a função social das propriedades imobiliárias urbanas, inclusive as públicas.

A dificuldade, entretanto, de exigir tal atendimento está em que os instrumentos legais de intervenção e de imposição de medidas visando conformar as propriedades a função social prevista possuem base tributária, em especial o IPTU progressivo no tempo que é forte instrumento face aos particulares, sujeitos passivos desse imposto, mas os bens públicos (dos Estados e da União) são imunes a ele.

Que fazer? As propriedades urbanas públicas são infensas ao cumprimento da função social determinada pela CF e discriminada em Plano Diretor?