Administrativo II - Responsabilidade civil do Estado - Parte 1

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – PARTE I

 

A RESPONSABILIDADE, EM TERMOS GERAIS, DECORRE DA OBRIGAÇÃO DE REPARAR DANOS PROVOCADO POR ALGUEM AO PATRIMÔNIO DE OUTREM, MEDIANTE UMA COMPENSAÇÃO PECUNIÁRIA.

 

NO CASO DO ESTADO, A RESPONSABILIDADE RECAI SOBRE A PESSOA JURÍDICA DE DIREITO INTERNO E NÃO SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

 

PORQUE?

 

LEMBRAR QUE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA É UM CONJUNTO DE ÓRGÃOS DESPERSONALIZADOS E, PORTANTO NÃO PODE SER SUJEITO DE DIREITOS.

A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA SERÁ COGITADA QUANDO O AGENTE PÚBLICO FOR PUNIDO POR COMETIMENTO DE INFRAÇÃO FUNCIONAL OU DISCIPLINAR, PREVISTAS EM ESTATUTO, INDEPENDENTE DE O FATO TER GERADO DANOS A TERCEIROS.

 

 

 

 

 DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO OU RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL

 

MUITOS DOUTRINADORES TEM CONDENADO AQUELA EXPRESSÃO APLICADA AO ESTADO PORQUE A RESPONSABILIDADE CIVIL CONCENTRA-SE NA TEORIA CIVIL DA CULPA, SENDO A RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO MAIS AMPLA ADMITINDO A RESPONSABILIZAÇÃO SEM CULPA (OBJETIVA COM FUNDAMENTO NO RISCO)

 

O CONCEITO CIVILISTA DA CULPA NÃO CABE AO PODER PÚBLICO, POIS ESTE DEVE RESPONDER COM BASE NA IGUALDADE DE ÔNUS E DE ENCARGOS SOCIAIS

 

SERÁ SEMPRE EXTRACONTRATUAL OU AQUILIANA, OU SEJA DECORRE DE AÇÃO, OMISSÃO DO ESTADO, LÍCITA OU ILÍCITA QUE CAUSE DANO A ALGUEM

 

NA COMPOSIÇÃO DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO ENCONTRA-SE A NOÇÃO DE QUE ESTE DEVE NÃO APENAS REPARAR O DANO PROVOCADO POR ATO ILÍCITO PRATICADO POR SEUS AGENTES  COMO TAMBÉM

 

POR ATOS LÍCITOS, MAS QUE, MESMO ASSIM CAUSAM DANOS A ALGUEM

 

NO CASO DE ATOS ILÍCITOS – O AGENTE PÚBLICO SERÁ OBRIGADO A RECOMPOR O PATRIMÔNIO PÚBLICO POR MEIO DE AÇÃO REGRESSIVA

NO CASO DE DANO POR ATO LÍCITO – A REPARAÇÃO PELO AGENTE NÃO OCORRERÁ...RESPONDENDO APENAS O ESTADO SE A AÇÃO QUE BENEFICIA TODA A COLETIVIDADE PREJUDICOU ALGUEM ISOLADAMENTE

 

 

EXEMPLOS PRÁTICOS DESSA DISTINÇÃO

 

- COLISÃO DE VEÍCULO PÚBLICO E DIRIGIDO POR AGENTE PÚBLICO - CARRO EM ALTA VELOCIDADE – CAUSA ACIDENTE EM VEÍCULO PARTICULAR – CORREÇÃO DO INJUSTO (ATO ILÍCITO DO AGENTE)

 

- ALINHAMENTO DE VIA PÚBLICA QUE PREJUDICA IMÓVEL PARTICULAR RESULTANDO EM DESVALORIZAÇÃO DO MESMO

 

ENTÃO: DANOS POR ATO ILÍCITO = RECOMPOSIÇÃO POR ILEGALIDADE

DANOS POR ATOS LÍCITOS = RECOMPOSIÇÃO EM RAZÃO DO JUSTO DISTRIBUTIVO

 

 

PEQUENO HISTÓRICO

 

- IRRESPONSABILIDADE

PERÍODO DAS MONARQUIAS  O REI SABE O QUE É BOM PARA O POVO DAÍ A RAZÃO DO “LE ROI NE PEUT MAL FAIRE”

 

(EVOLUÇÃO QUE PASSOU PELO ESTADO GENDARME QUE SE PREOCUPAVA COM A SEGURANÇA, DIREITOS  E GARANTIAS INDIVIDUAIS, CUMPRIMENTO DOS CONTRATOS E RESPEITO À PROPRIEDADE)

 

- TEORIA CIVILISTA DA CULPA

 SUBSTITUIÇÃO DO “LEX FACIT LEGEM” (O ARBÍTRIO DO MONARCA DETERMINA O CONTEÚDO DA LEI) POR “LEX FACIT LEGEM” (A LEI DETERMINA OS LIMITES DA ATUAÇÃO DO ADMINISTRADOR)

ESSA TEORIA INSPIROU O ART. 15 DO CÓDIGO CIVIL DE 1916 (ATUAL ART. 43)

 

 

- TEORIA DA RESPONSABILIDADE PUBLICISTA: CULPA ADMINISTRATIVA OU CULPA DO SERVIÇO (FAIT OU FAUTE DU SERVICE)

 

MUITO FORTE NA FRANÇA ONDE O REGIME É DUAL, ISTO É, HÁ UM CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EXCLUSIVO ONDE O ÓRGÃO DE CÚPULA É O CONSELHO DE ESTADO (CONTRAPOSIÇÃO A CORTE DE CASSAÇÃO QUE É DA JURISDIÇÃO COMUM.

 

POR TAL TEORIA HÁ RESPONSABILIDADE DO ESTADO SE:

A) O SERVIÇO NÃO FUNCIONOU

B) O SERVIÇO FUNCIONOU MAL

C) O SERVIÇO FUNCIONOU ATRASADO

 

NOTE-SE QUE HÁ AQUI AFASTAMENTO DA FIGURA DO AGENTE, INTERESSANDO TÃO-SOMENTE A EXISTÊNCIA DE FALHA DO SERVIÇO

ENTRETANTO, PERMANECE A NECESSIDADE DE EXISTÊNCIA DA PROVA DA CULPA, ISTO É, É NECESSÁRIO VERIFICAR SE O ESTADO AGIU COM PERÍCIA, PRUDÊNCIA E CUIDADO DEVIDOS

 

 

 

- TEORIA DO RISCO OU RESPONSABILIDADE OBJETIVA

 

É ASSIM DENOMINADA PORQUE SENDO A ATIVIDADE ESTATAL UMA AÇÃO QUE ENVOLVE RISCO COMO, ALÍAS SÃO TODAS AS ATIVIDADES, E SOBRETUDO PORQUE TODOS OS ADMINISTRADOS CONTRIBUEM PARA A FORMAÇÃO DO PATRIMÔNIO COLETIVO OU GERAL AQUELE QUE SOFRER DE FORMA ISOLADA UM DANO POR AÇÃO DO ESTADO DEVE SER REPARADO

 

DAÍ O ABANDONO DA IDÉIA DA FORMAÇÃO DA CULPA, A RESPONSABILIDADE PASSA A SER APURADA SEM CULPA OU A RESPONSABILIDADE OBJETIVA

 

SÃO PRESSUPOSTOS:

- FATO OU ATO DECORRENTE DA ATIVIDADE ESTATAL (LÍCITA OU ILÍCITA)

- DANO OU PREJUÍZO VERIFICADO

- NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE AÇÃO ESTATAL E O DANO

 

ADMITE, TODAVIA, EXCLUDENTES: FORÇA MAIOR, CASO FORTUITO, CULPA EXCLUSIVA DA VÍTIMA E CULPA EXCLUSIVA DE TERCEIROS

RISCO INTEGRAL: NÃO ADMITE EXCLUDENTES

NO BRASIL

 

- COMO NA EUROPA, O MONARCA NÃO PODIA SER RESPONSABILIZADO. TAL DISTINÇÃO CONSTOU DA CONSTITUIÇÃO OUTORGADA DE 1824, DEIXANDO A RESPONSABILIDADE APENAS PARA OS AGENTES PÚBLICOS POR ABUSOS E OMISSÕES PRATICADAS NO EXERCÍCIO DE SUAS FUNÇÕES.

 

- DESSE MODO PREVALECEU ATÉ 1946 A TEORIA DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR DANOS PROVOCADOS POR FUNCIONÁRIOS QUE SE OMITISSEM NO EXERCÍCIO NORMAL DE SUAS FUNÇÕES, ISTO É, POR CULPA DO AGENTE. NESTES CASOS, A RESPONSABILIDADE ERA SUBJETIVA SOLIDÁRIA (ESTADO E AGENTES).

 

- EM 1946 ADOTOU-SE A RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO – ART. 194 DA CF 1946. OS AGENTES RESPONDEM POR CULPA E DE FORMA REGRESSIVA

 

ATUALMENTE CONSTA DO TEXTO CONSTITUCIONAL:

“ART. 37, § 6º - AS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO E AS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS RESPONDERÃO PELOS DANOS QUE SEUS AGENTES, NESSA QUALIDADE, CAUSAREM A TERCEIROS, ASSEGURADO O DIREITO DE REGRESSO CONTRA O RESPONSÁVEL NOS CASOS DE DOLO OU CULPA”

 

Note-se que a atual redação do art. 43 do CC de 2002 não repete a mesma norma, não mencionando as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público

 

“Art. 43 – As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos de seus agentes que, nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado o direito regressivo contra os causadores de dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo”

 

NO BRASIL, A TEORIA DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO É BASEADA NA TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO QUE É OBJETIVA, MAS ADMITE EXCLUDENTES.

A TEORIA DO RISCO INTEGRAL NÃO É ADOTADA.

 

 

COMPREENSÃO DO ART. 37, §6º DA CF/88

 

- QUEM RESPONDE OBJETIVAMENTE?

AS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO E AS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO, INCLUSIVE ESTATAIS.

QUESTÃO POLÊMICA: SE A PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO É REALIZADA POR ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR (OS E OSCIP), HÁ RESPONSABILIDADE OBJETIVA? Grande parte da doutrina entende que a responsabilidade é subjetiva.

 

E as concessionárias de rodovias? Há decisões do STJ entendendo que sim, mas baseadas no CDC.

Os tabeliães? Sim, objetiva para o STF, sob o argumento de que há cargos criados por lei, sob supervisão do Estado praticando atos dotados de fé pública (poder delegado do Estado).

 

- O DANO

 

DANO DEVE SER EFETIVO, ISTO É, JÁ OCORRIDO.

CABE DANO MORAL? EM PRINCÍPIO, SIM.

LIMITES: VÍTIMA NÃO DEVE RETIRAR VANTAGENS ECONÔMICAS DESPROPORCIONAIS EM VISTA DO PREJUÍZO SOFRIDO; A QUANTIA FIXADA NÃO PODE SER INSIGNIFICANTE EM FACE DA SITUAÇÃO ECONÕMICA DO CAUSADOR DO DANO

 

ENTÃO O DANO DEVE APRESENTAR-SE:

 

certo – possível, real, efetivo, aferível, presente, excluído o dano eventual

especial – individualizado, referido à vítima e não geral

anormal – excede dos serviços e encargos resultantes da vida em grupo

referente a uma situação protegida pelo Direito – atividade lícita

valor economicamente apreciável – possível de valorização

 

 

- NEXO DE CAUSALIDADE

 

RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO. RELAÇÃO CLARA ENTRE O DANO CAUSADO E A AÇÃO OU OMISSÃO DO AGENTE

NO SEGUINTE EXEMPLO NÃO HÁ NEXO CAUSAL:

VIATURA TRAFEGANDO PRUDENCIALMENTE POR BAIXO DE VIADUTO E PESSOA SE JOGA CAINDO NA VIA E É ATROPELADA

 

POR OUTRO:

FUGITIVOS DO SISTEMA PENITENCIÁRIO QUE COMETEM LATROCÍNIO MESES DEPOIS DA FUGA – NÃO HÁ COMO ACEITAR CAUSALIDADE EM VISTA DO LAPSO DE TEMPO

 

FUGITIVO PELA 8º VEZ COMETE ESTUPRO EM LOCAL DISTANTE DA PRISÃO – RECONHECIDA A FALHA NO SERVIÇO

 

- TERCEIROS

 

SE É ISSO, AS CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO PÚBLICO SOMENTE SERIAM RESPONSABILIZADAS POR USUÁRIOS DOS SERVIÇOS QUE PRESTAM OU EM FACE DE TERCEIROS NÃO USUÁRIOS TAMBÉM?

 

SEGUNDO A DOUTRINA DE IRENE NOHARA, O STF MUDOU RECENTEMENTE DE POSIÇÃO, ISTO É, PASSOU A ENTENDER QUE A CF NÃO DISTINGUE O TERCEIRO. CASO DE EMPRESA DE TRANSPORTE URBANO E MORTE DE CICLISTA (RE 591874/MS – REL. MIN. LEWANDOWSKI, 2009)

 

- AGENTES

CONFORME TEORIA DA IMPUTAÇÃO, O ESTADO SE RELACIONA COM AS PESSOAS POR MEIO DE SEUS AGENTES

 

ESSES AGENTES SÃO TODOS AQUELES QUE AGEM EM NOME E PELO ESTADO, SÃO OS AGENTES POLÍTICOS, PÚBLICOS, MILITARES E PARTICULARES EM COLABORAÇÃO

 

- DEVEM ATUAR NESSA CONDIÇÃO

 

O AGENTE DEVE ESTAR NO EXERCÍCIO DE SUAS FUNÇÕES OU BASTA SER AGENTE PÚBLICO?

HÁ OPINIÕES DIVERGENTES. O AGENTE DEVE AGIR NA QUALIDADE DE AGENTE DO ESTADO, MESMO QUE DISTANTE DE SUAS PRECÍPUAS FUNÇÕES – ENTENDIMENTO ATUAL.

 

CASO DO DELEGADO DE POLÍCIA QUE EM AGENCIA BANCÁRIA FUROU A FILA E DEU ORDEM DE PRISÃO POR DESACATO A PESSOA QUE PROTESTOU

ISTO É ASSIM PORQUE O DESVIO DE FINALIDADE OU O ABUSO DE PODER TAMBÉM É SANCIONADO E OPERA EM DESFAVOR DO ESTADO

 

- AÇÃO DE REGRESSO

É DEVER-PODER DO ESTADO EM DEFESA DA RES PÚBLICA

 

AGENTE RESPONDE POR RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. ASSIM É NECESSÁRIO:

. PRESENÇA DE CULPA OU DOLO DO AGENTE

. TRANSITO EM JULGADO DA SENTENÇA DE CONDENAÇÃO DO ESTADO

 

A AÇÃO É IMPRESCRITÍVEL E ALCANÇA HERDEIROS E SUCESSORES ATÉ O LIMITE DO VALOR DA HERANÇA