INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE
PRIVADA
A
FRUIÇÃO DE BENS, O EXERCÍCIO DE DIREITO E O DESEMPENHO DE ATIVIDADES
PARTICULARES CONFORMAM-SE A CERTOS LIMITES IMPOSTOS PELA LEI.
POR
QUE?
BEM
ESTAR DA SOCIEDADE, ASSEGURADO PELO ESTADO PARA O ATENDIMENTO DE INTERESSES
PÚBLICOS
COMO?
IMPONDO
NORMAS E LIMITES E INTERVINDO NA PROPRIEDADE PRIVADA POR MEIO DE ATOS DE
IMPÉRIO PARA SATISFAZER INTERESSES PÚBLICOS E REPRIMIR CONDUTAS ANTISSOCIAIS
Segundo
o Prof. Alexandre Magno
“O direito à
propriedade é garantido constitucionalmente (art. 5°, XXII), mas não é
absoluto, ou seja, não pode ser utilizado abusivamente, de modo a prejudicar os
direitos alheios. Além disso, o proprietário, inserido no meio social, deve
exercer esse direito de modo a beneficiar a coletividade. Por isso, a
Constituição Federal estabelece, logo depois, que a propriedade deve cumprir
sua função social (art. 5°, XXIII).
Para evitar que a
propriedade seja prejudicial a outros direitos, ou mesmo utilizada de modo que
não seja abusivo, mas ineficaz para a sociedade em geral, é que o Estado, no
exercício do poder de polícia, limita o seu exercício, estabelecendo obrigações
de fazer (ex.: edificação compulsória), de não fazer (ex.: proibição de
alterações nos bens tombados) e de suportar (ex.: utilização de propriedade
rural para a passagem de fiação elétrica). Em casos mais extremos, a
propriedade de um bem pode ser transferida para o Poder Público por meio de
desapropriação ou de confisco.”
Classificação dos
instrumentos de intervenção do Estado na propriedade privada (Diogo Moreira Neto)
Quanto ao motivo
Intervenção
sancionadora: a propriedade causa dano ao interesse
geral, sendo necessário impedir esse uso nocivo, por meio de instrumentos
repressivos. São eles: multa, interdição, destruição de coisas e confisco e
perda de bens.
Intervenção
ordinatória: nesse caso, o direito de propriedade
não é exercido abusivamente, mas pode ter uma utilidade que melhor atenda ao
interesse público, ou seja, à sua função social. São previstos os seguintes
instrumentos ordinatórios: ocupação temporária, requisição, limitação
administrativa, servidão administrativa, tombamento e desapropriação.
Quanto à extensão sobre o objeto
Intervenção limitatória
(repressiva): compreende apenas algum aspecto do
direito de propriedade, como a exclusividade e a disponibilidade. São previstos
os seguintes instrumentos: ocupação temporária, requisição, limitação
administrativa, servidão administrativa, tombamento, multa e interdição.
Intervenção
expropriatória (supressiva): atinge de forma
completa o direito de propriedade, normalmente implicando a transferência do
bem para o Estado. Existem os seguintes instrumentos: desapropriação, confisco
ou perda de bens e destruição de coisas.
Quanto à abrangência
Intervenção
concreta: atinge um bem específico. Pode ser
feita pelos seguintes meios: ocupação temporária, requisição, servidão
administrativa, tombamento, desapropriação, multa, interdição, destruição de
coisas e confisco e perda de bens.
Intervenção geral
(abstrata): estende-se a toda uma categoria de
propriedades. A única hipótese é a limitação administrativa.
Quanto à onerosidade
Intervenção
gratuita: aquela que não implica ônus para o
Estado. A intervenção geral sempre é gratuita.
Intervenção
onerosa: impõe, para o Estado, a obrigação de
indenizar o proprietário pelos prejuízos causados. A intervenção concreta é
onerosa, exceto quando for sancionadora.
Quanto à duração
Intervenção
permanente: prolonga-se de maneira indefinida sobre
o bem. Quase todas as modalidades de intervenção são permanentes.
Intervenção
transitória: sua duração é limitada no tempo. Podem
ser: a ocupação temporária, a requisição (somente de bens inconsumíveis) e a
limitação (em alguns casos específicos, como o recuo).
Quanto ao exercício
Intervenção
indelegável: somente podem ser executadas pela
Administração Pública, Direta ou Indireta. Existem os seguintes instrumentos:
requisição, limitação administrativa, tombamento, além dos instrumentos
sancionatórios.
Intervenção
delegável: por ser instrumento para a execução de
obras ou serviços públicos delegáveis, sua execução pode ser atribuída a um
particular. Existem os seguintes instrumentos: ocupação temporária, servidão
administrativa e desapropriação.
Quanto à executoriedade
Intervenção
autoexecutória: pode ser efetivada sem a necessidade de
atuação do Poder Judiciário. Podem ser: ocupação temporária, requisição,
limitação administrativa, tombamento, multa e alguns casos de destruição de
coisas e de confisco.
Intervenção não
autoexecutória: somente pode ser efetivada com a
atuação do Poder Judiciário. Podem ser: servidão administrativa, desapropriação
e alguns casos de destruição de coisas e de confisco.
Quanto ao grau de sacrifício imposto
De açodo com a
intensidade, permanência e qualidade do sacrifício imposto ao direito de
propriedade, pode ser estabelecida a seguinte gradação das intervenções
ordinatórias, da menos para a mais gravosa: 1) ocupação temporária; 2)
requisição; 3) limitação administrativa; 4) servidão administrativa; 5)
tombamento; e 6) desapropriação.
MODALIDADES DE INTERVENÇÃO NA PROPRIEDADE
-
LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA
-
SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
-
TOMBAMENTO
-
OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
-
REQUISIÇÃO
-
DESAPROPRIAÇÃO
- PARCELAMENTO
E EDIFICAÇÃO COMPULSÓRIOS
COMPETÊNCIA
PARA
LEGISLAR E EFETIVAR: COMPETÊNCIA A QUEM A CONSTITUIÇÃO OU A LEI INDICAR
Ex.
desapropriação: para legislar - art. 22, I e II da CF
Para
efetivar - Decreto-lei 3365/41 e parte final do art. 5º, XXIV da CF
CONCEITO
INTERVENÇÃO
DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA É “TODA
AÇÃO DO ESTADO QUE, COMPULSORIAMENTE, RESTRINGE OU RETIRA DIREITOS DOMINIAIS DO
PROPRIETÁRIO” (DG)
LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA
são
imposições do estado de caráter geral com vistas a condicionar direitos
dominiais do proprietário sem qualquer indenização
as
limitações são normas de natureza pública, podendo ser exteriorizadas por meio
de 3 modalidades
-
POSITIVA
-
NEGATIVA
-
PERMISSIVA
POSITIVA
consiste
em impor ao administrado certa obrigação de fazer a exemplo:
construção
de muro no alinhamento ou a de manter imóvel inculto limpo e roçado
NEGATIVA
consiste
em impor ao proprietário certa obrigação de não fazer algo a exemplo:
limitar
a edificação a certa altura; desmatamento acima de determinado percentual da
área florestada
PERMISSIVA
Consiste
em o proprietário permitir a realização de certa atividade em seus domínios
Exemplo:
Vistoria
em elevadores. Adentrar em propriedades para vistoria sanitária
Por
tais razões as limitações são
(i) sempre de caráter geral (não visa uma
específica pessoa);
(ii)
são instituídas em razão de um interesse público e,
(iii)
não podem promover o desaparecimento da propriedade
São
instituídas por meio de lei de qualquer das pessoas públicas, de acordo com as
competências de cada uma delas
Atenção:
as limitações, uma vez impostas, alcançam todas as pessoas (privadas e
públicas)
LIMITAÇÕES
x RESTRIÇÕES DE VIZINHANÇA
Aquelas
em razão do bem estar geral e aquelas em atenção ao direito de propriedade
(garantia, conforto, sossego e saúde)
LIMITAÇÕES
x SERVIDÃO PREDIAL
a
servidão é restrição individualizada que é instituída por convenção ou
usucapião. Trata-se de submeter um prédio particular a outro (art.1378 CC) Ex.
servidão de trânsito
LIMITAÇÕES
x SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
A
servidão dessa natureza, indenizável pelo Poder Público, é instituída em
atenção a um serviço de interesse coletivo
Ex.
dutos de passagem de gás, transmissão de energia elétrica
SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
Instituto
do qual se serve o Poder Público para oferecer comodidades ou utilidades aos
administrados
São
utilizações que implicam restrição do exercício do direito de propriedade.
Essa
restrição se refere ao uso apenas não retirando a propriedade
Trata-se,
entretanto, de ônus real e a indenização vai ocorrer se e quando houver um dano
ou prejuízo. Apenas danos emergentes, embora alguns admitam os lucros cessantes
A
servidão administrativa porque é ônus real deve ser registrada no Cartório de
Imóveis
Então:
Servidão
administrativa = satisfação de interesse público; ônus real; indenizável e
recai sobre determinada propriedade (individualizada)
Limitação
administrativa = obrigação pessoal; não é indenizável e incide sobre todas as
propriedades
Servidão
é instituída por decreto e se extingue:
-
pela perda da coisa gravada
-
pela transformação do imóvel
-
pela desafetação
-
pela incorporação do imóvel ao patrimônio público
De
acordo com o conceito acima exposto, as principais características da servidão
administrativa traduzem-se em ser:
(i) direito real;
(ii)
público;
(iii)
incidente sobre imóvel de terceiros;
(iv)
imposto em razão de lei;
(vi)
por entidade pública ou seus delegados e,
(vii)
para que se cumpra uma finalidade de interesse público.
Um
dos elementos essenciais à caracterização de uma servidão como sendo de natureza
administrativa reside na finalidade para a qual é instituída.
Não
existe óbice para que a Administração Pública contrate uma servidão de natureza
civil, (arts. 1.378 a 1.389 do Código
Civil) como, por exemplo, se por razões
de comodidade um ente público pretender instituir sobre prédio contíguo uma
servidão de passagem (trânsito).
Nesse
caso, estar-se-á diante de uma servidão civil, apenas de titularidade de pessoa
jurídica de direito público, pois, para que haja servidão administrativa faz-se
necessário que a coisa serviente seja afetada a fins de utilidade pública,
conforme se depreende da doutrina de Marcelo Caetano:
“As servidões administrativas são de
utilidade pública. As servidões civis aumentam o valor econômico do prédio
dominante. As servidões administrativas tendem, unicamente, a facilitar a
produção da utilidade pública dos bens do domínio que, estando fora do comércio
privado, não têm valor venal, ou de coisas particulares afetadas a um fim
público de grande interesse social e que porventura por virtude dessa afetação
ficam com o seu valor econômico diminuído.”
A servidão administrativa está genericamente
prevista no Decreto-Lei 3.365/41, que dispõe sobre a desapropriação por
utilidade pública:
“Art. 40. O expropriante
poderá constituir servidões, mediante indenização na forma desta lei”.
Apesar da redação sucinta, percebe-se que a
servidão deve obedecer ao mesmo procedimento da desapropriação. Porém, ao
contrário da desapropriação, a servidão geralmente não dá direito à
indenização, exceto se causar um dano ao proprietário do prédio serviente,
sendo a indenização correspondente ao prejuízo sofrido pelo imóvel.
Ocupação temporária
Ocupação temporária
para Maria Sylvia Zanella Di Pietro “é a forma da limitação do Estado
à propriedade privada que se caracteriza pela utilização transitória, gratuita
ou remunerada, de imóveis de propriedade particular para fins de interesse
público”.
A ocupação temporária
é uma intervenção ordinatória, limitatória (repressiva), concreta, onerosa,
transitória, delegável e autoexecutável. Ex.: ocupação de prédios particulares
para a realização de serviços eleitorais; e ocupação de terrenos particulares
A ocupação é prevista
na Constituição Federal
Art. 136 – “§ 1º - o decreto que instituir o
estado de defesa determinará o tempo de sua duração, especificará as áreas a
serem abrangidas e indicará, nos termos e limites da lei, as medidas
coercitivas a vigorarem, dentre as seguintes:
.....
II - ocupação e uso temporário de bens e
serviços públicos, na hipótese de calamidade pública, respondendo a União pelos
danos e custos decorrentes”
Também é permitida a
ocupação temporária “que será indenizada,
afinal, por ação própria, de terrenos não edificados, vizinhos às obras [públicas]
e necessários à sua realização. O expropriante prestará caução, quando exigida”
(Decreto-Lei 3.365/1941).
A Lei 8.666/1993
prevê que, nos contratos administrativos, uma das prerrogativas da
Administração Pública é:
“nos casos de serviços essenciais, ocupar
provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto
do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração administrativa de
faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do
contrato administrativo” (art. 58, V). Nesse sentido, ver também o art. 80, II.
Finalmente, a
ocupação é prevista na Lei 8.987/1995, ao determinar que, nas hipóteses de
extinção da concessão, os serviços devem ser imediatamente assumidos, o que
“autoriza a ocupação das instalações e a utilização, pelo poder concedente, de
todos os bens reversíveis” (art. 30, §§ 2° e 3°).
Requisição
Para José dos Santos Carvalho Filho requisição é “a modalidade de
intervenção estatal através da qual o Estado utiliza bens móveis, imóveis e
serviços particulares em situação de perigo público iminente” .
Como visto, a requisição é um instrumento de
intervenção ordinatória, limitatória, concreta, onerosa, transitória ou
permanente, autoexecutória e indelegável.
Está prevista em diversos
dispositivos da Constituição Federal:
a) art. 5°, XXV – “no
caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de
propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se
houver dano”;
b) art. 22 – “compete privativamente à União
legislar sobre: (...) III - requisições civis e militares, em caso de iminente
perigo e em tempo de guerra”;
c) art. 139 – “Na
vigência do estado de sítio decretado com fundamento no art. 137, I, só poderão
ser tomadas contra as pessoas as seguintes medidas: (...) VII - requisição de
bens”.
A requisição pode
incidir sobre bens consumíveis e inconsumíveis. No primeiro caso, sempre dá
direito à indenização, enquanto que, no segundo caso, a indenização somente é
devida se for comprovada a ocorrência de dano. Essa indenização sempre é paga
posteriormente, devido ao caráter emergencial da requisição.
A requisição pode ser
realizada em tempo de paz (espécie de intervenção no domínio econômico,
prevista na Lei Delegada 4/1962 e no Decreto-Lei 2/1966) ou em tempo de guerra
(prevista no Decreto-Lei 4.812/42).
A requisição
assemelha-se à ocupação temporária, uma vez que ambas afetam a posse do bem.
Diferenciam-se, porém, quanto à situação condicionadora: a requisição é
utilidade em situações excepcionais, emergenciais, enquanto que a ocupação é
utilizada em situações normais.
Além disso:
- a ocupação é
delegável e a requisição, indelegável;
- a ocupação é sempre
transitória enquanto que a requisição pode ser permanente e,
- a ocupação sempre
se refere a bens e a requisição pode incidir sobre bens e serviços.
Tombamento
Segundo Odete Medauar
tombamento é “o ato administrativo pelo
qual se declara o valor histórico, artístico, paisagístico, arqueológico,
cultural, arquitetônico de bens que, por isso, devem ser preservados”
Trata-se de um
instrumento de intervenção ordinatória, limitatória, concreta, onerosa,
permanente, indelegável e autoexecutável.
O tombamento é
previsto no art. 216 Constituição Federal:
“§ 1º - O Poder Público,
com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural
brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e
desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação; (...)
§ 5º - Ficam tombados
todos os documentos e os sítios detentores de reminiscências históricas dos
antigos quilombos”. Além disso, União, Estados e Distrito Federal têm
competência concorrente para legislar sobre “proteção ao patrimônio histórico,
cultural, artístico, turístico e paisagístico” (art. 22, VII).
A lei geral de tombamento é o Decreto-Lei
25/1937.
Podem ser tombados os
bens móveis e imóveis, desde que pertençam ao patrimônio histórico e artístico
nacional ou sejam monumentos naturais. Esses bens podem pertencer a pessoas
físicas ou jurídicas, regidas pelo Direito Público ou pelo Direito Privado.
Porém, não podem ser tombados os bens pertencentes a pessoas jurídicas de
direito público externo (países estrangeiros e organismos internacionais).
O tombamento pode
ser:
a) de ofício: incide sobre
bens públicos. Para produzir efeitos, é necessária apenas a notificação à
entidade à qual pertencer a coisa tombada;
b) voluntário: incide sobre
bens privados. Requer pedido expresso do proprietário ou concordância dele para
a inscrição;
c) compulsório: também
incide sobre bens privados. Ocorre no caso de recusa do proprietário à
inscrição da coisa. Nesse caso, a inscrição somente é efetivada depois de um
processo administrativo.
O proprietário do bem
tombado fica sujeito às seguintes obrigações:
a) fazer as obras de conservação
necessárias à preservação do bem. Se não tiver meios, deve comunicar ao
Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN);
b) em caso de alienação onerosa do
bem, dar preferência à aquisição, respectivamente, pela União, pelos Estados e
pelos Municípios;
c) se o bem tombado for público,
somente poderá ser alienado entre entes federativos;
d) proibição de demolir, destruir as coisas
tombadas;
e) os bens móveis não podem ser
retirados do País, exceto por curto prazo, com autorização do IPHAN, para fins
de intercambio cultural;
f) sujeição à fiscalização do
órgão técnico competente.